Premesse: la recente decisione del Cons. Stato n. 2735 del 2021
La sentenza n. 2735 del Consiglio di Stato del 2 aprile 2021 offre un interessante spunto di riflessione sulla distinzione tra interventi di risanamento conservativo, cd. "riattazione", e quelli di ristrutturazione.
Occorre premettere che la vicenda è in conseguenza del sisma che negli anni '80 ha colpito la regione Campania e delle successive disposizioni normative regionali e commissariali emanate.
Ristrutturazione edilizia, gli interventi oggetto della vertenza
Nel caso di specie si trattava di interventi che hanno riguardato la sostituzione di gran parte degli elementi tipologici caratterizzanti il manufatto (rifacimento dei tetti di copertura, mediante impiego di materiali diversi rispetto a quelli originari; modificazione dell'altezza dei piani; aumento delle volumetrie; mutamento di destinazione d'uso di parte dell'immobile).
Nello specifico:
- sarcitura delle lesioni, nella muratura di tufo, con mattoni pieni ad una testa, muratura di mattoni pieni per lesioni passanti;
- formazione di piattabande ai piani con travi in ferro a doppia T;
- demolizione e ricostruzione dei solai con travette prefabbricate, di solai di interpiano fra primo e secondo piano e tra piano terra e primo piano;
- demolizione e ricostruzione della tramezzature interne esistenti nei vari alloggi;
- ripristino degli intonaci interni ed esterni;
- ripristino del manto impermeabilizzante dei corpi di fabbrica prospicenti sulla via pubblica.
La decisione di primo grado: ristrutturazione edilizia
Il Giudice di prime cure ha fornito la definizione del termine "riattazione", specificando che si tratta di un intervento di limitata entità e di sollecita realizzazione, effettuato su un'unita abitativa non irrimediabilmente danneggiata, quindi non soggetta a demolizione e successiva ricostruzione, bensì a mera riparazione.
Si identifica come un mero "risanamento conservativo", atteso che in esso non possono essere ricomprese le opere di ricostruzione dei solai in travi di legno e/o di ricostruzione di coperture a tetto di vecchi fabbricati.
Ha specificato come "interventi di ristrutturazione edilizia" gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente.
Essi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Sono da annoverare anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica.
Si caratterizzano quindi perché rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere con finalità di innovazione mentre il risanamento conservativo può comprendere anche il consolidamento, il ripristino ed il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso, senza che per questo solo trasmodi in ristrutturazione edilizia in senso proprio.
Il Tribunale ha quindi concluso per la ristrutturazione.
La decisione del Consiglio di Stato sulla ristrutturazione edilizia: excursus
Il Consiglio di Stato esordisce dicendo che occorre fare riferimento direttamente alla consistenza degli interventi eseguiti per dirimere la questione centrale proposta dalla presente controversia: ovvero, se gli interventi eseguiti sull'edificio siano - o meno - sussumibili nel concetto di "ristrutturazione" (presupposto dall'art. 3, comma 1, lett. b), della legge regionale n. 19/2009).
Indica che il termine "ristrutturazione" è di derivazione dall'art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, nella versione ratione temporis operante.
Questa norma definisce interventi di ristrutturazione edilizia, gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente.
Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti.
Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica.
Cosa si intende per atti conservativi di un edificio in condominio?
Diversamente, rientrano nel genus del "restauro e risanamento conservativo" (art. 3, comma 1, lettera c), del Testo Unico Edilizia) gli interventi volti a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo stesso, ne consentano anche il mutamento delle destinazioni d'uso purché con tali elementi compatibili, nonché conformi a quelle previste dallo strumento urbanistico generale e dai relativi piani attuativi.
Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso, l'eliminazione degli elementi estranei all'organismo edilizio.
La finalità degli interventi di restauro e risanamento conservativo è, dunque, quella di innovare l'organismo edilizio in modo sistematico e globale, peraltro nel rispetto dei suoi elementi essenziali "tipologici, formali e strutturali", con riveniente preclusa immutabilità: - della qualificazione tipologica del manufatto preesistente, cioè dei caratteri architettonici e funzionali di esso che ne consentono la qualificazione in base alle tipologie edilizie; - degli elementi formali (disposizione dei volumi, elementi architettonici) che distinguono in modo peculiare il manufatto, configurandone l'immagine caratteristica; - degli elementi strutturali, ovvero inerenti alla materiale composizione della struttura dell'organismo edilizio.
La finalità di conservazione, caratteristica degli interventi di recupero e risanamento conservativo, postula il mantenimento tipologico e strutturale del manufatto
Gli interventi edilizi che alterino, anche sotto il profilo della distribuzione interna, l'originaria consistenza fisica di un immobile (e comportino, altresì, la modifica e ridistribuzione dei volumi) rientrano non già nel concetto di "manutenzione straordinaria" (e, a fortiori, di restauro o risanamento conservativo), ma quale "ristrutturazione edilizia".
Essa è ravvisabile nella modificazione della distribuzione della superficie interna e dei volumi e dell'ordine in cui sono disposte le diverse porzioni dell'edificio anche per il solo fine di renderne più agevole la destinazione d'uso esistente.
Ne discende che se gli interventi di ristrutturazione edilizia comprendono l'esecuzione di lavori consistenti nel ripristino o nella sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, ovvero nella eliminazione, modificazione e inserimento di nuovi elementi ed impianti, essi sono distinguibili dagli interventi di risanamento conservativo, atteso che questi ultimi sono caratterizzati dal mancato apporto di modifiche sostanziali all'assetto edilizio preesistente, alla luce di una valutazione compiuta tenendo conto della globalità dei lavori eseguiti e delle finalità con questi perseguite.
Detrazioni per ristrutturazione edilizia: la cessione al familiare è possibile
Mentre gli interventi di risanamento non contemplano aumenti di volumetria, essi sono possibili in sede di ristrutturazione: le modifiche previste dall'art. 10 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 per le attività di ristrutturazione edilizia dovendo consistere in diminuzioni o trasformazioni dei volumi preesistenti, ovvero in maggiorazioni, tali da non configurare apprezzabili incrementi volumetrici (e ciò in quanto, qualora si ammettesse la possibilità di un sostanziale ampliamento dell'edificio, verrebbe meno la linea discretiva tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione).
In Campania sono da escludere dal piano casa gli edifici collocati in zona A od assimilabili, in favore "degli edifici realizzati o ristrutturati negli ultimi cinquanta anni" (se non rientranti negli altri casi di esclusione).
Questa eccezione deve ritenersi estesa: agli edifici di costruzione relativamente recente (edifici realizzati) ed ai manufatti che abbiano formato oggetto di ristrutturazione in senso stretto (non interessati, pertanto, da meri interventi di restauro e di risanamento conservativo, ovvero di manutenzione straordinaria): interventi edilizi, quindi, aventi uno scopo non conservativo, ma di sostanziale alterazione innovativa.
In coerenza con la ratio della novella legislativa, tutto ciò si giustifica perché in quest'ultimo caso (come anche in quello delle costruzioni realizzate non più di cinquanta anni addietro), laddove l'edificio abbia perduto le caratteristiche originali (gli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo storico) per effetto della ristrutturazione, il legislatore ha ritenuto insussistente quella esigenza di tutela di valori estetici e, più in generale, culturali altrimenti ostativa all'esclusione dal piano casa degli edifici situati in zona A (cioè in parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestono carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale), anche quando non vincolati.
Tutto questo excursus legislativo ha permesso al Consiglio di Stato di Stato una compiuta decifrazione del sottoposto thema decidendum, segnatamente per quanto riguarda la caratterizzazione tipologica degli interventi posti in essere (manutenzione straordinaria, piuttosto che risanamento conservativo e/o restauro) sul manufatto di che trattasi.
La decisione del Consiglio di Stato: ristrutturazione
Il Giudice di secondo grado, dato atto della tipologia di interventi nel caso concreto, richiamando suoi precedenti (Cons. Stato, Sez. VI, 24 novembre 2015, n. 5322; Sez. V, 14 aprile 2016, n. 1510 e 12 novembre 2015, n. 5184; Sez.
IV, 14 luglio 2015, n. 3505), conclude che si tratta di ristrutturazione edilizia perché, attraverso il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, è stato realizzato un'alterazione dell'originaria fisionomia e consistenza fisica dell'immobile, incompatibile con i concetti di manutenzione straordinaria e di risanamento conservativo (che presuppongono, invece, la realizzazione di opere che lascino inalterata la struttura dell'edificio e la distribuzione interna della sua superficie).
Gli interventi di che trattasi hanno infatti riguardato la sostituzione del vecchio manto di asfalto naturale con guaina impermeabile, la sostituzione dei solai intermedi in legno con altri in ferro e tavelloni con sovrastante getto di calcestruzzo, la sostituzione della precedente copertura a tetto con altra in lamiera in eternit, l'inserimento di elementi strutturali nelle murature (quali piattabande in ferro ed in cemento, cordolo perimetrale in cemento per sostegno della struttura della copertura, rifacimento parziale di muratura, modifica di vani esterni, iniezioni di cemento per consolidamento delle murature nonché rifacimento delle tramezzature interne).
Queste opere - che hanno determinato una incisiva immutazione della consistenza e della configurazione (strutturale ed estetica) dell'immobile - appieno rientrano nel concetto di "ristrutturazione", alla stregua della disposizione dettata dall'art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. n. 380 del 2001, laddove vengono indicati "gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente", comprendenti (come nella fattispecie all'esame) "il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti".
Ha quindi escluso che la fattispecie in esame rientri nel genus del risanamento conservativo.
