Gli immobili di edilizia residenziale pubblica possono essere venduti dai primi acquirenti a prezzi di mercato soltanto una volta conclusa la procedura di affrancazione e versato il corrispettivo dovuto al comune.
E questo vale sia per le c.d. convenzioni Peep di cui all'art. 35 della legge n. 865/71 sia per quelle c.d. Bucalossi di cui agli articoli 7 e 8 della legge n. 10/77.
Inoltre, in base alle più recenti modifiche di cui alla legge n. 136/2018, di conversione del dl n. 119/2018, che hanno effetto retroattivo, anche chi ha già venduto può sanare il vizio attivando la procedura di affrancazione ed evitando così di dover restituire all'acquirente la parte di prezzo eccedente il valore calmierato.
Sono questi gli importanti chiarimenti forniti dalle sezioni unite della Corte di Cassazione con la recente sentenza n. 21348 dello scorso 6 luglio 2022, che contribuiscono a sciogliere parecchi dubbi che si erano venuti a creare nella giurisprudenza, anche a causa della frammentarietà e della continua modifica del dettato normativo.
Ma vediamo di analizzare più nel dettaglio l'intricata questione, che riguarda da vicino tanti proprietari di casa.
La normativa sugli immobili di edilizia residenziale pubblica
L'art. 35 della legge n. 865/71 prevedeva, nella sua originaria formulazione, che le aree destinate alla costruzione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica fossero oggetto di espropriazione e successiva acquisizione al patrimonio indisponibile dei comuni.
Questi ultimi avevano la possibilità, in relazione a dette aree, di concedere il solo diritto di superficie per la costruzione di case di tipo economico e popolare (c.d. convenzioni Peep).
L'alloggio in tal modo realizzato non poteva essere venduto per il periodo di dieci anni e, una volta decorso tale periodo, ciò poteva avvenire solo in favore di soggetti aventi i requisiti per l'assegnazione degli alloggi economici e popolari. Era poi prevista la nullità degli atti compiuti in violazione di dette disposizioni.
Le convenzioni di cui alla legge Bucalossi n. 10/77 sono invece nate con modalità almeno in apparenza diverse.
Negli anni successivi, tuttavia, il legislatore è intervenuto più volte con modifiche che sono sempre andate nel senso di un progressivo avvicinamento tra i due tipi di convenzione.
In particolare, con la legge n. 448/98, unitamente alla parificazione delle due fattispecie, è stata introdotta nel sistema la previsione del necessario pagamento di un corrispettivo per l'acquisizione, da parte dei privati, della proprietà degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, con conseguente possibilità di procedere alla vendita a terzi a prezzi di mercato.
Nonostante (ma forse anche a causa) dei vari interventi legislativi, sono insorti negli operatori (tra i quali anche i notai e le amministrazioni comunali) e nei cittadini una serie di dubbi applicativi, sia in ordine alla permanenza o meno del vincolo di prezzo per le vendite successive alla prima sia in relazione alle conseguenze dell'eventuale inerzia dei comuni nella fissazione dei corrispettivi di affrancazione.
Da parte di alcuni si riteneva, ad esempio, che il venir meno del divieto di vendita di detti immobili avesse obliterato anche l'onere della fissazione di un prezzo massimo di cessione.
Ecco quindi che con la legge n. 106/2011 venne stabilito che i vincoli di prezzo potevano essere eliminati, ma soltanto dietro richiesta del proprietario e pagando un corrispettivo (tanto per le convenzioni c.d. Peep quanto per quelle c.d. Bucalossi).
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Il successivo passaggio, che si colloca in un momento più recente, è poi rappresentato dalla legge n. 136/2018 di conversione del dl n. 119/2018, che ha consentito la facoltà di avvalersi della procedura di affrancazione a tutte le persone fisiche interessate, anche se non più titolari di diritti reali sul bene immobile.
Tale modifica è stata evidentemente finalizzata a consentire anche a chi abbia già venduto a prezzo di mercato di non essere esposto all'azione di ripetizione del maggior prezzo versato da parte dell'acquirente.
La norma, infatti, consente l'eliminazione del vincolo, sempre che siano trascorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento, anche al venditore, a sue spese.
La giurisprudenza della Suprema Corte
Proprio in ragione della complessità della normativa sopra velocemente passata in rassegna la giurisprudenza, anche di legittimità, ha registrato pareri contrastanti su alcune questioni legate alla circolazione degli immobili di edilizia residenziale pubblica.
I punti che maggiormente hanno dato adito a dubbi sono stati quello di stabilire se, in relazione agli atti di cessione degli immobili in questione, il vincolo di prezzo sussistesse solo per il concessionario, cioè per chi ha stipulato la convenzione con il comune, o si estendesse anche ai successivi passaggi di proprietà, e se le convenzioni c.d. Peep fossero o meno uguali, sotto questo profilo, rispetto alle convenzioni di cui alla legge Bucalossi.
Nel 2015 si erano pronunciate sul punto le stesse sezioni unite della Suprema Corte (sentenza n. 18135), che avevano operato una netta distinzione tra le due tipologie di convenzioni.
Con la recente sentenza del 6 luglio scorso le sezioni unite della Cassazione hanno quindi corretto la precedente impostazione, chiarendo definitivamente il fatto che, da un lato, le convenzioni Peep e le convenzioni Bucalossi hanno percorso un ideale cammino indirizzato verso una progressiva parificazione di effetti, e, dall'altro, che il vincolo di prezzo previsto per la vendita degli alloggi in questione permane anche per le vendite successive alla prima, fino a quando non venga eliminato con la procedura di affrancazione.
Il sistema normativo, quindi, tende ad evitare che su questa tipologia di immobili possano intervenire manovre speculative.
E tali devono essere considerate, secondo la Suprema Corte, sia quella dei venditori che, dopo aver acquistato l'immobile dal costruttore a prezzo vincolato, lo rivendano a prezzo libero, sia quella dei successivi acquirenti che, dopo aver comprato il bene a prezzo libero, agiscano nei confronti del venditore chiedendo la restituzione del prezzo pagato in eccedenza, per poi procedere all'affrancazione e vendere a loro volta a prezzo libero (come si ricava tra l'altro dalla sentenza n. 210/2021 con cui la Corte costituzionale si è pronunciata sulla legittimità della ricordata modifica normativa del 2018).
La logica del sistema attualmente vigente, pertanto, è nel senso che chi vuole vendere l'immobile a prezzo di mercato può farlo solo attraverso la procedura di affrancazione, pagando una somma che costituisce una sorta di compenso per lo svincolo, in modo da restituire all'immobile il suo pieno valore di mercato.
La Suprema Corte ha quindi enunciato i seguenti principi di diritto:
"In materia di edilizia residenziale pubblica, a seguito degli interventi legislativi di cui all'art. 5, comma 3-bis, del d.l. n. 70 del 2011, introdotto in sede di conversione dalla legge n. 106 del 2011, e all'art. 25-undedes del d.l. n. 119 del 2018, introdotto in sede di conversione dalla legge n. 136 del 2018, il vincolo del prezzo massimo di cessione degli immobili permane fino a quando lo stesso non venga eliminato con la procedura di affrancazione di cui all'art. 31, comma 49-bis, della legge n. 448 del 1998. Tale vincolo sussiste, in virtù della sostanziale equiparazione disposta dall'art. 3, comma 63, della legge n. 662 del 1996 e dall'art. 31, comma 46, della legge n. 448 del 1998, sia per le convenzioni di cui all'art. 35 della legge n. 865 del 1971 (c.d. convenzioni PEEP) sia per quelle di cui agli artt. 7 e 8 della legge n. 10 del 1977 (c.d. convenzioni Bucalossi), poi trasferiti, senza significative modifiche, negli artt. 17 e 18 del d.P.R. n. 380 del 2001.
La procedura di affrancazione finalizzata all'eliminazione del vincolo di prezzo per i successivi acquirenti degli immobili di edilizia residenziale pubblica, che l'art. 25-undedes del d.l. n. 119 del 2018 ha esteso in favore di tutti gli interessati, è consentita, secondo la previsione del comma 2 della citata disposizione, anche in relazione agli atti di cessione avvenuti anteriormente alla data di entrata in vigore dell'art. 5, comma 3-bis, del d.l. n. 70 del 2011 (13 luglio 2011) e la pendenza della procedura di rimozione dei vincoli determina la limitazione degli effetti dei relativi contratti di trasferimento degli immobili nei termini di cui all'art. 31, comma 49- quater, della legge n. 448 del 1998".
