La nota legge sul procedimento amministrativo (n. 241/90) stabilisce che l'accesso ai documenti amministrativi, considerate le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza della P.A.
Il diritto di accesso agli atti amministrativi si estrinseca nella possibilità, per il cittadino richiedente, di prendere visione e di estrarre copia (previo rimborso del costo di riproduzione) dei documenti amministrativi, cioè degli atti detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse.
La legge italiana prevede tre tipi diversi di accesso a documenti detenuti dalla Pubblica amministrazione:
- accesso documentale (artt. 22 ss. della legge n. 241/90);
- accesso civico (d.lgs. n. 33/2013);
- accesso generalizzato (cosiddetto Foia; decreto legislativo n. 97/2016).
Analizziamoli singolarmente.
L'accesso documentale
L'accesso documentale riguarda solamente i documenti amministrativi, per tali dovendosi intendere ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse.
L'accesso documentale si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi. Il diritto di accesso nei confronti delle Autorità di garanzia e di vigilanza si esercita nell'ambito dei rispettivi ordinamenti.
L'amministrazione deve rispondere entro 30 giorni, decorsi i quali l'accesso si intende respinto. Il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale ovvero chiedere, nei confronti degli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, al difensore civico competente per ambito territoriale, ove costituito, che sia riesaminata la suddetta determinazione.
Qualora tale organo non sia stato istituito, la competenza è attribuita al difensore civico competente per l'ambito territoriale immediatamente superiore.
Nei confronti degli atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato tale richiesta è inoltrata presso la Commissione per l'accesso nonché presso l'amministrazione resistente. Il difensore civico o la Commissione per l'accesso si pronunciano entro trenta giorni dalla presentazione dell'istanza. Scaduto infruttuosamente tale termine, il ricorso si intende respinto.
Accesso documentale: quando è escluso?
Secondo la legge sul procedimento amministrativo, in linea di massima tutti i documenti amministrativi sono accessibili. Il diritto di accesso è tuttavia escluso:
- quando si tratta di documenti coperti da segreto di Stato o di altri atti connessi a questi;
- nei procedimenti tributari;
- nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione;
- nei procedimenti selettivi (ad esempio, concorsi pubblici), nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi;
- per le categorie di documenti per cui le singole pubbliche amministrazioni hanno specificamente escluso l'accesso;
- nel caso di istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni.
Inoltre, con apposito regolamento il Governo può prevedere casi di sottrazione all'accesso di documenti amministrativi quando:
- dalla loro divulgazione possa derivare una lesione alla sicurezza e alla difesa nazionale, all'esercizio della sovranità nazionale e alla continuità e alla correttezza delle relazioni internazionali;
- l'accesso possa arrecare pregiudizio ai processi di formazione, di determinazione e di attuazione della politica monetaria e valutaria;
- i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell'ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, all'identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all'attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini;
- i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni;
- i documenti riguardino l'attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro e gli atti interni connessi all'espletamento del relativo mandato.
La legge tuttavia precisa che l'accesso ai documenti amministrativi non può mai essere negato ove sia sufficiente fare ricorso al potere di differimento, cioè al mero rinvio della possibilità di prendere visione degli atti.
L'accesso civico
L'accesso civico consente a chiunque ne abbia interesse di poter prendere visione, senza onere di motivare l'istanza, di quei documenti che devono essere pubblicati, per legge, dalle Pubbliche amministrazioni all'interno dell'apposita sezione "Amministrazione trasparente" presente sui siti istituzionali di ciascuna di esse.
Trattasi, dunque, dell'accesso a quegli atti e a quei documenti di per sé pubblici ed in quanto tali conoscibili e fruibili gratuitamente da parte di ogni cittadino.
Ad esempio, in capo alle Pubbliche amministrazioni grava l'obbligo di pubblicare sui propri siti istituzionali il Curriculum Vitae dei propri dirigenti. Ebbene, qualora ciò non avvenga, di fronte all'inadempienza della Pubblica amministrazione qualsiasi cittadino è legittimato ad effettuare l'accesso civico al fine di richiedere che quel Curriculum Vitae sia definitivamente reso pubblico.
La differenza tra accesso civico e accesso documentale è che, mentre nel primo caso è legittimato chiunque anche senza motivazione precisa, nel secondo possono agire solo gli "interessati", cioè tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso.
L'accesso generalizzato
L'accesso generalizzato (cosiddetto Foia) è un'estensione dell'accesso civico. L'accesso generalizzato, nello specifico, risulta disciplinato al comma 2 dell'art. 5 del d.lgs. 33/2013, come modificato dal d.lgs. n. 97/2016, che così recita: "Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall'articolo 5-bis".
Il menzionato accesso è stato esteso anche ai dati per i quali non sussiste uno specifico obbligo di pubblicazione, con il riconoscimento a chiunque del diritto di presentare una specifica istanza di accesso ai dati e ai documenti anche diversi da quelli oggetto di pubblicazione, che l'amministrazione detiene, senza necessità di indicare le specifiche motivazioni.
Ordinanza che dispone l'abbattimento di un albero di pino ubicato in un cortile condominiale
Accesso civico e generalizzato: inadempimento della P.A.
Vediamo ora le conseguenze nel caso di inadempimento della Pubblica amministrazione alla richiesta di accesso civico (e generalizzato).
Nei casi di diniego parziale o totale all'accesso o in caso di mancata risposta allo scadere del termine per provvedere (trenta giorni), contrariamente a quanto dispone la legge 241/1990, non si forma silenzio rigetto, ma il cittadino può presentare un'istanza di riesame al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, il quale decide con provvedimento motivato entro il termine di venti giorni dalla data di presentazione della domanda di riesame.
Sia nel caso di accesso documentale che di accesso civico generalizzato, dunque, l'amministrazione deve rispondere entro trenta giorni.
