Il cambio di destinazione d'uso tra locali accessori e vani ad uso residenziale integra una modificazione edilizia con effetti incidenti sul carico urbanistico, con conseguente assoggettamento al regime del permesso di costruire e ciò indipendentemente dall'esecuzione di opere.
Gli immobili, dal punto di vista urbanistico, si suddividono in diverse tipologie in base alla categoria funzionale che ricoprono nel contesto sociale.
L'art. 23 del D.P.R. 380/01 individua le seguenti categorie funzionali di base: residenziale; turistico-ricettiva; produttiva e direzionale; commerciale; rurale, suscettibili di modifiche dalle norme regionali.
In particolare, il succitato art. 23 occupandosi del "Mutamento d'uso urbanisticamente rilevante", sottintende la sussistenza di una distinzione tra cambiamenti rilevanti e cambiamenti privi di rilevanza urbanistica.
Ai sensi del comma 1, per "mutamento rilevante della destinazione d'uso" si intende "ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale".
In tal senso, il Consiglio di Stato sent. 8613 del 2022 ha rilevato la distinzione tra mutamento di destinazione d'uso urbanisticamente rilevante, che implica cioè il passaggio da una categoria funzionale all'altra e mutamento di destinazione d'uso urbanisticamente irrilevante, nell'ambito di una stessa categoria funzionale e come tale - salve eccezioni normative espresse - sempre consentito.
Se con il mutamento di destinazione d'uso cambia l'utilizzazione dell'immobile tra quelle categorie funzionali di cui alle lettere dalla a) alla d) del comma 1 art. 23-ter, si tratta di mutamento d'uso rilevante ai fini della rideterminazione degli oneri di urbanizzazione.
Nel caso in cui la categoria funzionale rimane la stessa, non è possibile ricondurre la relativa fattispecie ad un'ipotesi di mutamento di destinazione d'uso urbanisticamente rilevante (Cons. di Stato n 3667/2020)
Vi è, pertanto, da chiedersi: il cambio d'uso di un garage ad abitazione comporta il passaggio tra categorie funzionali ed urbanisticamente rilevanti? È necessario il permesso di costruire?
Sul tema la giurisprudenza ha molto argomentato giungendo alla conclusione che il cambio d'uso da garage ad appartamento è rilevante in quanto comporta un aggravio del carico urbanistico.
In tale contesto giurisprudenziale, si inserisce una recente sentenza del Tar per il Lazio (Sezione Seconda Stralcio) n. 16323 del 3 novembre 2023.
Cambio di destinazione d'uso del locale garage: è necessario il permesso di costruire. Fatto e decisione
Il proprietario di un locale garage, deciso a trasformarlo in abitazione, aveva presentato una DIA sulla base della quale aveva provveduto: all'ampliamento del bagno, alla predisposizione di una cucina mediante l'installazione di impianti termici, idrici e tubazione gas, all'apertura di un vano finestra, alla sostituzione della copertura del tetto con lastre metalliche, allo spostamento delle tramezzature e dei vani porta.
Ritenendo sussistente un cambio di destinazione d'uso dell'immobile, l'Amministrazione comunale sospendeva prima i lavori e successivamente ne ordinava la demolizione.
I provvedimenti amministrativi venivano impugnati con ricorso introduttivo e con successivo ricorso per motivi aggiunti, nel giudizio riassunto dall'erede del ricorrente originario, nelle more deceduto, in via preliminare, per illegittimità dell'ordine di demolizione in ragione della vigenza di un sequestro preventivo dell'immobile disposto dal giudice penale nell'ambito del procedimento volto all'accertamento del reato di cui all'articolo 44, lett. b), del D.P.R 380/2021.
Sotto altro profilo il ricorrente contestava la configurabilità degli abusi ritenendo che gli interventi edilizi effettuati dovessero essere considerati singolarmente e, pertanto, non necessitanti di titolo edilizio per la loro esecuzione.
L'Amministrazione si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto sia del ricorso introduttivo sia dei motivi aggiunti atteso che gli interventi realizzati richiedevano il permesso di costruire in quanto incidenti sul carico urbanistico.
Il TAR Lazio ha ritenuto infondati sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti.
In particolare, il Collegio ha ritenuto possibile l'ottemperanza all'ordine di ripristino adottato in via amministrativa pur in presenza di un sequestro preventivo penale sull'assunto che quest'ultimo non inficia la legittimità dell'ordine di demolizione, sussistendo l'onere, per la parte colpita dall'ingiunzione, di richiedere tempestivamente il dissequestro del manufatto finalizzato all'esecuzione dell'ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi.
Il Collegio ha, poi, ritenuto che le opere realizzate necessitavano del permesso di costruire avendo comportato un cambio di destinazione d'uso con modifica della categoria funzionale dell'unità immobiliare, da garage a locale abitabile con effetti incidenti sul carico urbanistico.
Cambio di destinazione d'uso, alcune considerazioni
Considerazioni conclusive
Il cambio di destinazione d'uso, realizzato mediante opere edilizie, di alcuni locali da cantina-garage ad abitazione, ovvero dalla categoria d'uso non residenziale alla diversa categoria d'uso residenziale comporta l'aggravio del carico urbanistico, in quanto aumenta il fabbisogno dei servizi, gli standard urbanistici, l'urbanizzazione e le infrastrutture.
Questo tipo di mutamento, da locale accessorio o pertinenza a locale abitabile, attuabile con interventi edilizi, comporta un mutamento di destinazione d'uso urbanisticamente rilevante, così da richiedere il permesso di costruire per la sua esecuzione.
In tal senso, la giurisprudenza amministrativa è concorde nel ritenere che: "Nell'ambito di una unità immobiliare ad uso residenziale, devono distinguersi i locali abitabili in senso stretto dagli spazi accessori che, secondo lo strumento urbanistico vigente, non hanno valore di superficie edificabile e non sono presi in considerazione come superficie residenziale all'atto del rilascio del permesso di costruire: autorimesse, cantine e locali di servizio rientrano, di norma, in questa categoria.
Perciò non è possibile ritenere urbanisticamente irrilevante la trasformazione di un garage, di un magazzino o di una soffitta in un locale abitabile; senza considerare i profili igienico-sanitari di abitabilità del vano, in ogni caso si configura, infatti, un ampliamento della superficie residenziale e della relativa volumetria autorizzate con l'originario permesso di costruire.
Quindi, deve ritenersi che il cambio di destinazione d'uso tra locali accessori e vani ad uso residenziale integra una modificazione edilizia con effetti incidenti sul carico urbanistico, con conseguente assoggettamento al regime del permesso di costruire e ciò indipendentemente dall'esecuzione di opere" (ex multis, T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 14/05/2018, n. 742).
Aderendo al costante orientamento della giurisprudenza deve ritenersi che il cambio di destinazione d'uso fra categorie edilizie omogenee non necessita di permesso di costruire (in quanto non incide sul carico urbanistico) mentre, allorché lo stesso intervenga tra categorie edilizie funzionalmente autonome e non omogenee, così come tra locali accessori e vani ad uso residenziale, integra una modificazione edilizia con effetti incidenti sul carico urbanistico, con conseguente assoggettamento al regime del permesso di costruire. (Tar Lazio Roma sez. II-bis, sent. n. 4577/2017).
Il mutamento d'uso urbanisticamente rilevante si configura, perciò, indipendentemente dall'esecuzione di opere che, comunque, nel caso in esame sono presenti, come pure ribadito di recente dal Tar Campania Napoli, sentenza n. 1550 del 2023 secondo cui " l'art. 23 -ter del testo unico per l'edilizia, avendo ridotto a cinque le categorie urbanistiche, individuando raggruppamenti connotati da valutata similarità di carico urbanistico, induce a qualificare rilevante il mutamento della destinazione d'uso dall'una all'altra, anche quando non accompagnato dall'esecuzione di opere edilizie, c.d. mutamento "funzionale" (cfr.: Consiglio di Stato sez. II, 27/06/2022, n. 5297; Consiglio di Stato sez. VI, 04/03/2021, n. 1857).
