Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda, 31 marzo 2025, n. 308) ha respinto il ricorso con cui una società - che svolgeva l'attività di offerta al pubblico di case e appartamenti in locazione breve a uso turistico - aveva impugnato alcuni provvedimenti del Comune di Bologna che rigettavano tre distinte SCIA presentate per altrettanti immobili ubicati nel centro storico della città al fine di adibirle all'attività economica esercitata.

Il Tar, ritenendo infondate le doglianze, ha espresso un principio così sintetizzabile: è legittima la deliberazione comunale con cui si limita l'espulsione dal centro storico della residenza stabile a favore della residenza di breve e brevissima durata. Analizziamo più nel dettaglio la vicenda.

Regolamento comunale sulle locazioni turistiche a Bologna

La società ricorrente si doleva del rigetto delle SCIA presentate al Comune di Bologna volte a destinare alcune unità immobiliari a locazioni brevi e turistiche.

Nello specifico, la società riteneva illegittima la respinta del Comune in quanto i due requisiti mancanti - quello della sottocategoria funzionale (B3) e quello della superficie utile minima non inferiore a 50 mq - erano il frutto delle modifiche apportate al Regolamento Edilizio comunale con la deliberazione del Consiglio comunale e della variante generale al PUG adottata con il medesimo atto consiliare.

Nel dettaglio, con tale deliberazione di Consiglio comunale era stato previsto:

1. la creazione all'interno della Categoria Funzionale B - Turistico Ricettiva - della sottocategoria funzionale B3 ricomprendente «le attività turistiche svolte in unità immobiliari a destinazione abitativa quali affittacamere, case e appartamenti per vacanze, appartamenti ammobiliati per uso turistico e attività saltuarie di alloggio e prima colazione - o attività locate per finalità turistica o destinate a locazioni brevi»;
2. il requisito per le unità immobiliari abitative nella città storica destinate ad uso turistico ricettivo (B3) della superficie utile minima non inferiore a 50 mq.

L'obiettivo perseguito dal Comune era quello della difesa dell'abitabilità e dei caratteri della città storica, introducendo «elementi di regolazione e limitazione delle trasformazioni urbanistiche ed edilizie al fine di contenere fenomeni che contrastano l'accesso alla casa e la residenza permanente nella città storica e che modificano in modo irreversibile i suoi caratteri».

Orbene, la ricorrente impugnava, chiedendone l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia, sia gli atti con i quali l'Amministrazione comunale aveva dichiarato l'inefficacia delle SCIA da essa presentate che la presupposta disciplina urbanistica-edilizia, impeditiva dello svolgimento dell'attività economica oggetto di segnalazione certificata.

Nel dettaglio, la ricorrente riteneva che dalla disciplina delle locazioni turistiche e delle locazioni brevi emerge che tali tipi di contratti, anche se di durata inferiore a 30 giorni, hanno pur sempre a oggetto immobili con destinazione residenziale; alle Regioni, e non ai Comuni, sarebbe quindi consentito intervenire sulle definizioni delle strutture turistico-ricettive alberghiere ed extra-alberghiere, sicché l'amministrazione comunale non potrebbe introdurre una nuova sottocategoria per gli immobili destinati ad attività turistiche svolte in unità immobiliari a destinazione abitativa.

Secondo il Tar dell'Emilia Romagna l'impugnazione è priva di pregio giuridico.

In conformità all'insegnamento della Corte costituzionale (24 maggio 2024 n. 94), il fenomeno delle locazioni turistiche non è riconducibile esclusivamente all'ordinamento civile o alla tutela della libertà di iniziativa economica ma anche al governo del territorio.

Sicché, laddove è funzionale alla ordinata pianificazione del territorio, la regolamentazione di questo fenomeno rientra nella potestà legislativa delle Regioni, e, a cascata, ricade nelle competenze amministrative assegnate dalla legge ai Comuni.

Nel caso di specie il Comune di Bologna aveva indubbiamente esercitato poteri di pianificazione del territorio, come si evince sia dalla natura dell'atto impugnato, ovverosia una deliberazione di Consiglio comunale, sia dall'oggetto di essa, vale a dire la modifica al Regolamento comunale e l'adozione della Variante Generale al PUG, sia infine dalla dichiarata finalità perseguita: limitare l'espulsione dal centro storico della residenza stabile a favore della residenza di breve e brevissima durata.

Ancorché non possa negarsi che la disciplina edilizio-urbanistica così introdotta finisca per impattare sull'attività imprenditoriale della ricorrente, deve tuttavia escludersi che il potere esercitato dal Comune sia illegittimo.

Appurato ciò, il Tar passa a verificare se l'amministrazione comunale abbia fatto ciò mantenendosi all'interno dei limiti normativamente fissati, sia in relazione alla nuova sottocategoria funzionale B3 che al requisito del c.d. "alloggio minimo".

Con riguardo al primo profilo, va considerato che nella sottocategoria funzionale B3 il Comune aveva voluto accumunare tutte le attività turistiche svolte in unità immobiliari a destinazione abitativa, quali affittacamere, case e appartamenti per vacanze, appartamenti ammobiliati per uso turistico e attività saltuarie di alloggio e prima colazione.

Orbene, l'articolo 23-ter D.P.R. n. 380/2001 riconosce, tra le categorie funzionali degli immobili, la categoria turistico-ricettiva: dunque la sottocategoria B3 introdotta dalla deliberazione di consiglio comunale impugnata è riconducibile a una fattispecie normativamente prevista.

L'articolo 28, comma 2, L.R. Emilia Romagna n. 15/2013, poi, consente agli strumenti di pianificazione urbanistica di individuare nel centro storico e in altri ambiti determinati del territorio comunale le destinazioni d'uso ammissibili degli immobili, ivi compresa quella turistico-ricettiva (categoria) o quella di ospitalità turistica in unità abitative (sottocategoria).

Dunque, può concludersi che con la previsione della sottocategoria B3 il Comune di Bologna non ha esorbitato dalla discrezionalità riconosciutagli dalla legge in materia di governo del territorio.

Ugualmente non censurabile è il rigetto della SCIA sulla scorta del mancato rispetto della superficie minima stabilita dal Comune per le unità immobiliari destinate all'ospitalità turistica nella città storica: il potere regolamentare assegnato ai Comuni (dal combinato disposto degli articoli 2, comma 4, e 4, comma 1, D.P.R. n. 380/2001) è ampio e non limitato all'individuazione delle regole tecniche cui deve attenersi l'attività costruttiva, comprendendo la facoltà di porre limiti al dimensionamento degli alloggi (cfr., C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 6715/2023).

Tale potere può essere esercitato, come nel caso di specie, al fine «di contenere il proliferare di attività ricettive sul territorio a tutela della residenza», con una scelta che è sottratta al sindacato giurisdizionale, perché «afferendo alla destinazione d'uso degli edifici e all'inerente carico urbanistico - è espressione che non appare irragionevole della lata potestà discrezionale urbanistica» (così, C.d.S., Sez. V, sentenza n. 1697/2018).

Nel caso in esame il Comune di Bologna non ha posto un divieto assoluto di svolgimento delle attività di affittacamere, locazione di case e appartamenti per vacanza, locazione di appartamenti ammobiliati per uso turistico, di fornitura saltuaria di alloggio e prima colazione, ma solo una limitazione ragionevole, al fine di consentire - come documentato in atti - l'accesso all'abitazione in città storica anche a fasce di popolazione (studenti fuori sede, single, lavoratori che rientrano nei luoghi di residenza durante i fine settimana) che altrimenti rischierebbero di essere tagliati fuori dal mercato ed evitare così lo spopolamento del centro.

Domicilio, abitazione, residenza, dimora: quali differenze?

Regolamentazione degli affitti brevi nelle città storiche

La decisione del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda, 31 marzo 2025, n. 308) sembra essere priva di vizi e conforme non solo al dettato normativo ma anche all'insegnamento giurisprudenziale, come appena evidenziato.

Regolamentare gli affitti brevi con gli strumenti urbanistici è quindi una possibilità concessa alle amministrazioni comunali le quali, sempre più numerose, cercano di porre un argine al fenomeno selvaggio delle locazioni turistiche che rischiano di impattare in maniera dirompente sull'integrità e sull'abitabilità dei centri storici.

Soprattutto nelle grandi città d'arte (Roma, Venezia, Firenze, ecc.) sono sempre più numerosi i provvedimenti adottati dai Comuni per regolamentare le locazioni turistiche brevi, fissando superfici minime, autorizzazioni quinquennali, norme di sicurezza e convivenza, nonché il blocco totale in determinate aree (ad esempio, quelle dichiarate patrimonio dell'UNESCO).

La sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna rappresenta dunque una pronuncia di tutto rilievo, che potrà fare da capofila per una serie successiva di pronunce amministrative dello stesso tenore.