Interferenze di giudizi amministrativo e civile
Spesso ci si interroga sulla coesistenza, prevalenza o rilevanza di un provvedimento processuale emesso in sede amministrativa nel corso di un giudizio di natura ordinaria.
Se il primo è ancora in corso, spesso i giudici dispongono la sospensione del secondo in attesa della risoluzione del primo per avere coerenza di giudicati nel mondo giuridico.
L'interferenza di questi due giudizi, amministrativo e civile, è stata affrontata dalla Suprema Corte con la decisione n. 1778 del 20 gennaio 2022.
L'ultima decisione del Supremo Collegio in argomento
Senza voler ripercorrere gli elementi concreti e fattuali della fattispecie, si può giungere subito all'analisi delle considerazioni e conclusioni dell'Organo Supremo, tenendo conto che nello specifico un privato che aveva conseguito la proprietà di alcuni terreni sulla base del titolo abilitativo aveva edificato fabbricati ma il provvedimento amministrativo era poi stato annullato in sede di giurisdizione amministrativa.
Il privato aveva radicato controversia nei confronti del Comune in ragione del danno che, nella prospettazione del primo, è stato causato non dai provvedimenti amministrativi adottati nei suoi confronti dall'amministrazione municipale (la concessione edilizia e le successive varianti), bensì dalla lesione del suo affidamento nella legittimità di tali provvedimenti, poi giudizialmente annullati.
Il privato chiede quindi il risarcimento del danno in sede civile mentre il Comune rileva la giurisdizione del giudice amministrativo, da cui è disceso il giudizio davanti alla Cassazione in ragione del regolamento di giurisdizione.
Risarcimento del danno per provvedimenti amministrativi annullati
La Corte evidenzia che nel caso di specie si tratta non di un danno da provvedimento ma da un danno da comportamento.
In ragione di ciò, ritiene che la vicenda in esame sia aderente allo schema concettuale fissato dalle Sezioni Unite nelle ordinanze nn. 6594, 6595 e 6596 del 2011. Sulla base di queste decisioni rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto il risarcimento dei danni lamentati per la lesione dell'affidamento ingenerato dal provvedimento favorevole (nella specie, una concessione edilizia) poi legittimamente annullato in via di autotutela (sent. n. 6594/2011); al pari della controversia avente ad oggetto il risarcimento dei danni lamentati per la lesione dell'affidamento riposto nell'attendibilità della attestazione rilasciata dalla pubblica amministrazione (rivelatasi erronea) circa la edificabilità di un'area (chiesta da un privato per valutare la convenienza di acquistare un terreno) e nella legittimità della conseguente concessione edilizia, successivamente annullata (sent. n. 6595/11).
Così ancora è rientrante nel novero delle fattispecie in oggetto la vertenza avente ad oggetto la domanda autonoma di risarcimento danni proposta da colui che, avendo ottenuto l'aggiudicazione in una gara per l'appalto di un pubblico servizio, successivamente annullata dal giudice amministrativo, deduca la lesione dell'affidamento ingenerato dal provvedimento di aggiudicazione apparentemente legittimo (sent. n. 6596/11).
In tutti i casi denominatore comune è l'affidamento del privato nella validità ed efficacia di un provvedimento amministrativo, poi per qualche verso annullato.
Ancora la Suprema Corte l'ordinanza n. 8236/2020 ha sottolineato che la lesione oggetto delle suddette pronunce "non è causata dal provvedimento favorevole (illegittimo - e, perciò, giustamente annullato - ma non dannoso per il suo destinatario), bensì dalla fattispecie complessa costituita dall'emanazione dell'atto favorevole illegittimo, dall'incolpevole affidamento del beneficiario nella sua legittimità e dal successivo (legittimo) annullamento dell'atto stesso."
Violazione di buona fede nell'affidamento ai provvedimenti pubblici
Stanti queste premesse fattuali e giuridiche, la lesione deriva non dalla violazione delle regole di diritto pubblico che disciplinano l'esercizio del potere amministrativo che si estrinseca nel provvedimento, bensì dalla violazione delle regole di correttezza e buona fede, di diritto privato, cui si deve uniformare il comportamento dell'amministrazione; regole la cui violazione non dà vita ad invalidità provvedimentale, ma a responsabilità».
Sempre in questo provvedimento si legge: «L'affidamento a cui si fa riferimento nelle tre ripetute ordinanze del 2011, e nelle successive pronunce che alle stesse si sono uniformate, per contro, è una situazione autonoma, tutelata in sé, e non nel suo collegamento con l'interesse pubblico, come affidamento incolpevole di natura civilistica, che si sostanzia, secondo una felice sintesi dottrinale, nella fiducia, nella delusione della fiducia e nel danno subìto a causa della condotta dettata dalla fiducia mal riposta; si tratta, in sostanza, di un'aspettativa di coerenza e non contraddittorietà del comportamento dell'amministrazione fondata sulla buone fede.
È propriamente in questa prospettiva che, come sopra sottolineato nel § 26, il provvedimento favorevole, unito alle specifiche circostanze che abbiano dato fondamento alla fiducia nella legittimità e nella stabilità del medesimo, viene in considerazione quale elemento di una situazione che chiede protezione contro le conseguenze dannose della fiducia mal riposta».
Giurisdizione ordinaria per il risarcimento da affidamento illegittimo
Sulla base di questi principi, ribaditi ancora dalle Sezioni Unite del Supremo Collegio con le ordinanze n. 615/2021 e 12428/2021, la conclusione è che la domanda proposta dal privato avverso il Comune rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, rimettendo al giudice di merito la regolazione delle spese del presente giudizio.